關于《荊州文明行為促進條例》實施對策的思考

來源:荊州市公安交通管理局一大隊 作者:饒宗毅 2018-07-23

------寫在推進荊州創建全國文明城市之時

“天下之事,不難于立法,而難于法之必行。”法律的有效實施是全面依法治國的重點和難點,建立中國特色社會主義法治體系,關鍵在于建立高效的法治實施體系。黨的十九大明確提出構建中國特色社會主義法治體系,要切實增強法律法規的及時性、系統性、有效性、提高法律法規執行性和可操作性。

最近拜讀了市人大常委會副主任張欽的《地方性法規的生命力也在于實施》一文,深受啟發,對于《荊州市文明行為促進條例》這一地方性法規的有效實施,應當引入城市管理新思維、新角度,不斷推進對不文明行為的監管與治理,建立城市管理與文明城市創建的長效機制。

一、促進條例的實施難點

《荊州市文明行為促進條例》(下稱文明條例)是荊州獲得地方性立法權之后制定的第二部實體法,經省人大常委會批準,于2018年1月1日起施行。制定文明條例的目的是為了規范和引導文明行為,培育和踐行社會主義核心價值觀,提升公民文明素質和社會文明水平。我們有理由相信,文明條例的實施對荊州市創建全國文明城市有著巨大的促進作用。但是,文明條例的實施,出現了某些難點。

首先,有關執法機關沒有形成實施地方性法規的合力。文明條例的規章涉及到若干部門,少則幾個,多則數十個。在這種情況下,往往主管部門比較積極主動,而有的協管部門缺少足夠的積極性,不愿意參與別的部門主管工作,這樣很難形成執法的合力,削弱了執法力度。

其次,執法力量不足、部分設備落后與執法任務越來越重的矛盾凸現。目前,政府一個部門一般要承擔十幾件、幾十件法律法規的執法任務,其工作量不斷增加,而工作人員卻是有減無增。因此,對于文明條例的執行執法力量有些不足,工作不能完全到位。此外,有些地方因行政經費緊張,缺少必要的設備,也給執法帶來一定的困難。

二、促進條例的實施對策——相對集中行政處罰權

相對集中行政處罰權是指依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使,原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執法制度。這一制度已得到《行政處罰法》第16條之首肯,并且率先在城市管理領域中嘗試,我國部分城市開展相對集中行政處罰權制度取得了階段性成效。據統計,到目前為止約有400個多城市開展了此實踐。從實際效果來看,此項工作的推廣,在解決城市管理領域中的多頭執法、職權交叉、行政執法隊伍膨脹、執法擾民等問題,提高行政執法水平和效率,改善城市管理等方面取得了顯著成效,同時也為進一步深入行政管理體制改革積累了一些有益的經驗。

城市管理領域實施集中行使行政處罰權的范圍包括:(1)市容環境、衛生管理、規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理等方面法律法規規章規定的全部或者部分行政管理處罰權;(2)公安交通管理方面法律法規規章規定的對侵占道路行為的行政處罰權。例如本市查處運輸車輛沿街撒落垃圾時,是屬于公安交通管理局管轄還是城市管理執法局管轄,由于職責交叉,綜合執法不到位,公安交通執法依照《湖北省道路交通安全行為處罰條例》管理城市交通秩序,法律規范處罰條款為飄灑運載物,存在以罰代批現象。因此造成所有綜合執法部門熱衷于運動戰、攻擊戰,忽視了持久戰在集中整頓市容、交通、拆除違章建筑等方面成果積累。這種思維和行動,導致疏于日常管理,忽視責令改正,糾正違法行為,只注重罰款,從而使群眾意見大,行業管理部門意見很大,環境問題沒有徹底解決,對文明條例所規定的文明行為內涵理解相差甚遠。

目前,相對集中管理處罰權如能夠有效建立與實施,并讓所有執法部門貫穿于政府主導的行為規范,與文明條例相融合,形成合力解決城市管理中較為特殊與復雜的問題,既現實必要又責任重大,絕非哪一個管理或執法部門能單獨駕馭,我們可以嘗試在文明條例實施開始設計相對集中行政處罰權制度,對領域內的執法機構進行調整,打組合拳。

三、對相對集中行使行政處罰權的建議

武漢作為較早開展相對集中行政處罰權試點工作的城市,取得了顯著的成效。該市于2001年推進的以城市管理為重點的相對集中行政處罰權的管理體制改革,就“簡政放權、放管結合、優化服務”更大程度利企、便民,提升政府治理能力,建設人民滿意的服務型政府等領域的實踐探索出了一條嶄新路徑。在此,為進一步促進文明條例的實施,立足于荊州城市管理的實際,借鑒武漢市相對集中行政處罰權的有益經驗,提出以下建議:

第一,在原有的荊州城市管理委員會與城市管理局的基礎上成立荊州市城市管理執法局,將住建委、市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通等部門全部或部分行政處罰權相對集中,由城市管理執法局統一行使。

第二,設立市、區兩級城市管理執法主體,以區為主,管理重心下移。規范城市管理局與園林綠化、規劃、公安交通管理、工商、環保等相關部門的職權關系。

第三,制定資金、人力資源、監督方面的配套措施加強城市管理執法局的建設。

第四,政府主導并出臺通令,落實相對集中行使行政處罰權,維護各執法部門相互之間權益,成立110聯動工作組織、負責檢查、督辦城市管理和綜合執法方面的群眾投訴。

第五,以文明條例為導向,規范城市管理相關部門的職權關系。就城市管理執法局與園林綠化部門、公安交通部門之間的職權分工作明確界定:如綠化管理違法行為發生在城市道路及兩側的,由城市管理執法機關查處;發生在城市公園、綠化廣場和單位內的,仍由園林綠化行政主管部門查處;機動車不按規定停放的,由公安交通管理部門依照有關法律、法規查處。

如能夠組建城市管理執法局,使城市管理諸方面的行政處罰權得以相對集中,有效解決了執法機構臃腫、職能交叉重疊、職責不清、協調困難、執法效率不高、執法成本不斷攀升等問題,減少了腐敗行為的發生塑造了政府服務于民的良好形象。無論是從城市管理執法局建立的初衷,還是在荊州創建全國文明城市開局之年所獲得的成效,都與文明條例的出臺并全面實施和欲取得的效果基本一致。基于此,筆者認為,借鑒武漢市城市管理執法局相對集中行政處罰權的改革經驗,探索解決尚存在的問題對市政府全面推進“放、管、服”的體制改革無疑具有極其重要的意義。

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