地方性法規的生命力也在于實施——以《荊州市文明行為促進條例》為例

來源:荊州市人大常委會辦公室 作者:張欽 2019-08-15

習近平總書記在《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出,法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。筆者理解,這個“法律”指的是中國特色社會主義法律體系,從這個意義上說地方性法規的生命力也在于實施。《荊州市文明行為促進條例》(下稱條例)是荊州市獲得地方立法權之后制定的第二部實體法,經省人大常委會批準,于2018年1月1日起施行。條例實施正逢一個非常重要的時機,那就是荊州市于2018年2月14日成功進入全國文明城市提名城市目錄。4月2日,市委市政府隆重召開全國文明城市創建工作動員大會,條例必將成為荊州市地方立法工作圍繞大局、服務大局的范例。

一、發揮立法對創建全國文明城市的促進作用

文明是指人類社會的開化狀態和進步程度,是人類改造客觀世界和主觀世界所獲得的積極成果的總和。文明的內涵十分豐富,外延十分廣泛。從廣義而論,物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態文明都屬于文明的范疇,而我們制定的條例則主要是從狹義即規范精神文明行為的法規。條例伴隨著荊州如火如荼的“五城同創”工作應運而生,2016年,市委市政府作出在全市創建全國衛生城、省級文明城和省級森林城、環保模范城、生態園林城的部署。“五城同創”需要綜合運用政治的、行政的、經濟的、科技的、教育的、文化的、法治的多種手段,綜合施策。而制定地方性法規,無疑是一個重要的選項。根據市委市政府建議,市人大常委會決定迅速制定這部條例。這既是依法進行文明創建的要求,也是地方性法規引領和保障“五城同創”工作,鞏固創建成果的重要條件。現在,市委市政府在創建全國文明城市時,明確要求“建立懲戒不文明行為工作機制,全面貫徹落實《荊州市文明行為促進條例》,持續開展對不文明行為的專項執法行動,依法依規嚴厲懲處各種不文明行為,依托高科技手段逐步實現對不文明行為的常態化監管。”同時,市委還決定,今年把包括這部條例在內的地方性法規行政執行、司法適用、普及宣傳作為全市改革項目之一,就是為了推進地方性法規進入執法、融入司法、列入普法,使地方性法規真正得到有效實施。

二、條例的基本特點

條例制定過程中,市人大常委會堅持不抵觸、有特色、可操作的原則,立足本地,彰顯特色,體現特點。

力求達到德治與法治的統一。社會主義核心價值觀是中華民族優良傳統的總結,是社會主義倫理道德的魂,也是制定本條例的基本指導思想之一。條例規范的大部分內容都屬于倫理道德的范疇,根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》要求,必須讓社會主義核心價值觀入法入規。在制定條例的過程中,找準德治與法治的相容點,以實現社會主義核心價值觀法治化為目標,做到依法治國與以德治國相結合。這也與近期下發的《中共中央關于印發社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法計劃的通知》精神不謀而合。

力求達到教化與強制的統一。懲處不是制定條例的全部。條例一方面,堅持正面教育,積極引導,在總則中已有大量內容的基礎上,還專設了一章“激勵機制”;另一方面設置了一章“法律責任”,因此具有一定的強制性,這也成為荊州市創建全國文明城市的重要考核指標。

力求達到當前和長遠的統一。條例著眼當前,放眼長遠,既適應本市公民目前的文明水平,又符合今后提高文明素質的需求,切實可行。

三、條例的主要難點

條例在制定過程中,也遇到許多困難。由于水平和能力的限制,以及立法本身的規律,真正實現條例的基本要求,還有一個過程。

條例具有宏觀性。文明范圍既寬又廣的屬性,決定了規范文明行為的立法與之形成的一定矛盾;又由于立法不可能面面俱到,因此相對地有些法條就顯得比較原則。有意見認為條例的內容不全,有些不文明行為未概括進去,這是事實。立法時也曾考慮過把條例制定成一部大而全、類似于將要出臺的民法典那樣的法規。然而,不文明行為林林種種、千差萬別,僅在立法過程中征求公民意見時所列舉的不文明行為就達34種,要出臺法典式的法規,對于剛剛獲得地方立法權的荊州來說,并不現實。為此,市人大常委會在立法中堅持抓住主要問題、突出主要矛盾,經過征求14萬余人次社會各界人士的意見,最終評出了比較突出的10種不文明行為。條例主要針對這些行為進行規范、設定法條。

條例具有綜合性。有意見認為,條例的條款不細,影響了其操作性。其實作為法律法規通常都有自己的體系,而不是獨立存在。這種體系是綜合反映,一般而論既有頂層的、又有單項的。在某一個大范圍之內,具有頂層作用的法規指導和規范單項法規,單項法規反過來支撐頂層法規。憲法是制定法律法規的根本依據,是母法,是所有法規的頂層法。但是,憲法也需要大量的下位法律法規作支撐。民法總則是民事法律法規的頂層依據,必須要有其他民事法律法規作支撐。同理,制定該條例是文明行為方面的地方性綜合性法規,是單行法規和政府規章的頂層設計法規,它還需要諸如市容環境衛生、交通秩序管理、禁煙、養犬管理等多個單項法規的支撐,否則就缺乏基礎。因此,指望一部條例就解決所有文明行為促進方面的問題的可能性并不存在。

條例具有倡導性。有意見認為,條例的規范措施不嚴。有的希望借鑒國外的法律,如日本的廢棄物處理法規定:公民亂丟垃圾的應當處以5年以下徒刑,并處1000萬日元處罰;新加坡對40余種罪名適用鞭刑,其中包括一些輕罪如隨手涂鴉等。但是,我們國情不同,刑法的基本原則都是懲辦與教育相結合,何況這部條例?我國行政法的作用大致而言可以劃分為三類(這從名稱上就可以看出來):一是保障保護類。如婦女權益保障法、殘疾人權益保障法、未成年人保護法、荊州古城保護條例等。二是管理懲戒類。如交通安全法、槍支管理法、治安管理處罰法等。三是促進倡導類。如科技進步法、電影事業促進法等。荊州市這部條例就屬于倡導促進文明類的,它立法的主旨定位本身就不是處罰。制定地方性法規第一條原則是“不抵觸”,即不與上位法相抵觸,不能在上位法規定的范圍幅度之外另設大大超過上位法條款的規定。

四、地方性法規實施中存在的問題

雖然設區的市全部行使地方立法權是近3年的事,但是省級及較大的市、經濟特區市制定地方性法規卻已有30余年歷史。這些年來,地方性法規在實施中的問題值得認真對待。

一方面,現狀不容樂觀。經過召開座談會、進行問卷等多種方式進行調研,地方性法規在實施中存在的問題是嚴重的,以省、市兩級制定的地方性法規為例,有1/3以上的行政執法人員、司法人員不知道有這些法規;有近一半以上的即使知道也不了解具體內容;在行政執法上除非認為某部法規特別有用,一般運用地方性法規條款的不到15%;在司法機關的行政和民事案件中,運用地方性法規條款的不到5%。可以這么說,地方性法規在執法、司法中存在的問題具有普遍性、習慣性、長期性。因此,不可只顧立法,不顧法規的實施。

另一方面,原因比較復雜。

立法自身的原因。一是位階較低。地方性法規的上位法是憲法、法律、行政法規,司法解釋雖然沒有明確被列為法規的范圍,卻是法院、檢察院辦案、判案的金科玉律。二是質量不高。在剛獲得地方立法權的地方表現更甚,高質量立法、立高質量的法是一個永恒的主題。三是操作性不強。地方性法規離拿來就用、好用、實用的要求還十分遙遠。四是數量不夠。有些單項法規還比較缺乏,支撐基礎作用薄弱。

執法、司法的原因。一是認同不高。有的行政執法人員、司法人員認為地方性法規不是法,最多也只能起一個“參照”作用;更有甚者,還出現了河南省某中院、甘肅省某中院作出本省人大常委會制定的地方性法規無效的奇葩判決。二是重視不夠。沒有把地方性法規放在應有的地位,認為其與個紅頭文件相差無同。三是了解不多。有的對地方性法規不屑一顧,對本地有哪些法規知者寥寥。一位基層行政執法部門負責人直言不諱說,根本不知道本市有文明行為促進條例。四是執行不力。有的地方性法規根本沒有執行,或者執行打折扣、不到位。

其他方面的原因。一個是公民知曉度缺乏。不少干部群眾對地方性法規知之甚少,即使了解法規的大概名稱,也不知具體內容。另一個是執法好氛圍缺乏。與法治建設整個大環境一樣,少數人認為地方性法規是軟法,有其不多無其不少。

五、地方性法規落地生根的主要措施

法律不是萬能的,沒有法律是萬萬不能的,地方性法規也是如此。為了保證地方性法規真正得到有效實施,荊州市人大常委會綜合施策,從第一部實體法施行開始,就制定相關條例的貫徹實施工作方案,這已成為慣例。

專門進行部署。無論是立法機關還是行政執法部門、司法機關、普法機構,都要求制定執行地方性法規的具體辦法,將法規內容與本職工作聯系在一起,分解職責任務,實現落實法規的具體化、項目化、清單化。

形成廣泛共識。樹立地方性法規也是法,而且是與本地實際聯系最緊、最接地氣的法的觀念,大力形成在執法、司法、普法工作中排斥地方性法規不僅是錯誤的,也是違法的思想共識。

宣傳動員普及。地方性法規列入普法不僅限于一個“列入”,首先,要落實普法責任。建立和完善普法責任制,僅僅強調國家機關“誰執法誰普法”是遠遠不夠的,還必須堅持誰立法誰普法、誰司法誰普法、誰主管誰普法、誰組織誰普法,這才能形成真正意義上的責任網絡。其二,要強化工作措施。利用各種公民喜聞樂見、豐富多彩的傳統和現代形式,進行廣泛宣傳,切實做到家喻戶曉、人人皆知。其三,要利用各種載體。在各種媒體開辟專欄、專刊、專題,利用“兩微一端”進行宣傳動員、廣泛灌輸;運用各種紀念日、宣傳月活動,通過舉辦“論壇”,建設法制一條路(一條街)和法治文化廣場、公園、長廊等進行潤物無聲、潛移默化的宣傳。

建立相關制定。主要建立健全六項制度:情況通報制度、檢查督辦制度、工作報告制度、先進表彰制度、追責問責制度。

借鑒交流經驗。開展學習考察,密切工作交流,取長補短,揚長避短。

積極探索創新。組織座談、調研、討論,經常舉辦“論壇”、研討會,積極探索新路徑,創新方式方法。

(2018-10-12)

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