荊州市人大及其常委會立法實踐觀察

來源:荊州市人大常委會辦公室 作者:張欽 2018-10-12

推動地方性法規“三入”

——荊州市人大及其常委會立法實踐觀察

根據修改后的立法法和省人大常委會的授權,2016年1月1日,荊州市正式行使地方立法權。兩年多來,荊州市人大及其常委會一手抓立法質量,一手抓法規實施,初步探索建立起推動地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的“三入”工作機制。

一、立法熱下要有冷思考

依法賦予設區的市地方立法權是黨中央、全國人大常委會作出的重大決策,也是修改后的立法法的重要規定。它回應了一些地方多年來的迫切期盼。獲得立法權的地方,立法熱情普遍高漲,他們結合本地實際,及時制定出城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護方面的地方性法規,引領和保障地方改革發展和社會治理有序進行。但是,在立法熱的同時,一個不可忽視的問題是,包括新賦立法權的市和早已有立法權的省、計劃單列市、較大的市在內制定的地方性法規的實施情況并不容樂觀,突出表現在法規公布施行之后,與此相關的行政執法、司法適用、普法宣傳上難覓地方性法規蹤跡,而且這種現象在全國帶有普遍性、習慣性、長期性。其結果是,耗費大量立法資源制定的地方性法規不少陷入“沉睡”和“冬眠”狀況,束之高閣,與立法初衷背道而馳。

針對地方性法規在實施中已經和將來可能出現的問題,為破解這些瓶頸,荊州市人大常委會從去年下半年開始,通過問卷調查、座談了解、典型剖析、尋找原因,積極出臺應對之策。今年4月28日,市人大常委會法工委與長江大學法學院聯合舉辦“荊州市推動地方性法規進入執法融入司法列入普法實施論壇”,聯合市法學會、長江大學法學院開展了推進“荊州市地方性法規‘三入’活動征文”活動,共收集論文47篇,一批論文獲獎,編輯《推進地方性法規進入執法融入司法列入普法征文匯編》;將“三入”工作作為研究課題,向省人大常委會進行申報,引起省里重視,被列為重點課題;8月9日,省人大常委會研究室負責人一行來荊州進行調研,幫助總結,指導工作。

市人大常委會調查研究的成果,有力地推動地方性法規實施,在市委領導下,市人大常委會與市政府、市中級法院、市檢察院已基本形成了三個共識:一是地方性法規也是法的共識。過去“一府兩院”的一些執法部門除憲法、法律外,更多的是執行部門規章,司法機關則以司法解釋為主;絕大部分對地方性法規是法,缺乏認識。二是形成地方性法規的生命力也在于實施的共識。習近平總書記在《<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中強調:“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。”對法律是如此,作為中國特色社會主義法律體系重要組成部分的地方性法規也應當如此。三是形成不僅要重視立法,也要重視實施的共識。荊州籍一代名相張居正有句名言:“天下之事不難與立法,而難于法之必行。”立法作為一種手段,其目的在于得到切實有效的實施。反之,就是本末倒置。

二、正確處理立法與法律實施的關系

注重立法,把法規質量放在首位。一是在立法數量上堅持少而精。二是在項目選擇上堅持小切口。以一城(荊州古城)、一湖(長湖)等為保護對象立法。三是在立法程序上進度服從質量。依照《荊州市人大及其常委會立法條例》規定,審議地方性法規一般實行二審一表決。但在制定湖北省市州第一部“一湖一法”的《荊州市長湖保護條例(草案)》中,2017年10月一審時,發現許多問題未解決,便將二審推遲至半年后的2018年4月,6月又增加了三審。市人大常委會還決定今后所有的法規都將在三審及以上再進行表決。四是在法規內容上堅持實而有用。出臺的法規,在城鄉建設管理特別是爭創全國文明城市、衛生城市和歷史文化保護中發揮了重要作用。2017年9月6日,在第23次全國地方立法工作座談會上,《荊州古城保護條例》受到時任中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江的充分肯定。

注重法規“三入”。荊州地方性法規沒有高大上、多而全,對這些看起來規范內容比較窄的法規,黨委重視,大員上陣推動“三入”。市委將這項工作確定為全市改革項目;并將其納入法治荊州建設、全市“七五”普法工作的重要內容,明確了責任清單。2018年6月16日、6月26日,時任市委書記、市人大常委會主任楊智帶隊,對《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》的實施情況進行執法檢查;7月30日,新任市委書記何光中上任20天就主持召開荊州古城人口疏散工作座談會,會議以《荊州古城保護條例》規定的古城人口控制標準為依據,對古城人口和功能疏散問題進行全面部署,出臺了多條硬性措施。市人大常委會推進地方性法規“三入”工作寫入了2018年度工作要點。此外,還分別印發《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》貫徹實施的兩個工作方案,進一步明確各地、各部門的責任制、時間表、路線圖;在每年制定“一要點(工作要點)兩計劃(立法、監督計劃)”等常規性安排的同時,在全省市州率先制定《推進地方性法規實施年度計劃》。為推進工作落實,6月28日,市人大常委會聽取和審議了市政府《關于貫徹實施<荊州古城保護條例>的報告》;8月底,市人大常委會審議并作出《關于全面推動地方性法規進入執法融入司法列入普法的決定》。

三、精心組織有序推進

以試點帶動全盤。確定市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市城管局、市文旅委、市規劃局、市普法依法治市和荊州區委法建辦、區人民法院為“三入”工作試點單位。目前,試點單位均已結合自身實際,出臺具體實施意見或暫行辦法等文件。在試點取得初步成果的基礎上,市人大常委會再次對市直和縣市區進行部署,以求更廣泛推廣。

以宣傳營造氛圍。為推動地方性法規“三入”,荊州市利用各類媒體廣泛宣傳,此項工作引起央媒和省市媒體關注。7月5日,《湖北日報》以《荊州探索法制建設機制獲全國人大肯定》為題報道了“三入”工作;7月17日,《法制日報》頭版發表《推動地方性法規進入執法融入司法列入普法 荊州市人大常委會聚焦地方性法規實施》消息;該報同期在“人大立法”專版刊發《湖北荊州市人大常委會聚焦設區的市地方立法施行效果 推動地方性法規從紙上落到行動中》的長篇報道。

以強力推動落地。自開展“三入”工作以來,荊州市“一府兩院”及相關部門和縣市區積極響應,不少部門和荊州區、沙市區、洪湖市等將地方性法規列入黨委(黨組)理論學習和中心組學習內容;市依法治市辦和文新廣局等編排文藝節目宣傳“三入”工作;市中級法院、市檢察院及荊州區法院、洪湖市檢察院認真研究、主動安排推進司法適用中引入地方性法規條款的問題;市公安局、市城管局及荊州區城管局等單位研究和實施地方性法規行政執法工作。更重要的是廣大干部群眾對實施地方性法規有了新的認識,拿出了新的行動。荊州古城內一有違建現象,公民便向有關部門舉報其違反《荊州古城條例》。《荊州市文明行為促進條例》更是荊州創建全國文明城市、全國衛生城市的重要保障。

目前,荊州市正在深入做好與“三入”相關配套措施的跟進和理論研究工作,包括征集和評選全市地方性法規行政執法、司法適用案例;在落實誰執法誰普法責任制的同時,積極探索建立誰司法誰普法、誰主管誰普法的普法責任制;將市人大常委會立法顧問組、市法學會立法研究會更名為“立法與實施顧問組”、“ 立法與實施研究會”等;籌備成立市長江保護法治研究會(市江河湖庫立法與實施研究會)等。

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